Một trong những nội dung quan trọng của Dự thảo sửa đổi Hiến pháp 1992 được dư luận quan tâm là chương IX về chính quyền địa phương. Tuy nhiên, nhiều chuyên gia cho rằng nội dung chương này vẫn chưa thực sự tạo đột phá cho đổi mới mạnh mẽ tổ chức chính quyền địa phương. Pháp Luật TP.HCM trân trọng giới thiệu bài phân tích của chuyên gia hành chính Diệp Văn Sơn về vấn đề này.

Lâu nay chúng ta tổ chức quản lý đô thị không có gì khác với địa bàn nông thôn. Xuất phát từ quan niệm “cấp tương đương” trong các văn bản pháp luật cho nên TP thuộc trung ương tổ chức như tỉnh; quận, thị xã, TP thuộc tỉnh tổ chức như huyện; phường, thị trấn tổ chức như xã.

Trong công tác quản lý nói chung, đặc biệt là quản lý hành chính nhà nước, nếu xem đối tượng quản lý như nhau, không quan tâm đến tính đặc thù của đối tượng, mà “xài” chung một văn bản quản lý cho mọi loại đối tượng tức là đã làm cái việc chọn phần thuận về cho nhà quản lý mà đẩy các khó khăn cho đối tượng quản lý.

Những bất cập này cần phải được sửa đổi từ gốc bằng những nội dung cụ thể tại Dự thảo sửa đổi Hiến pháp (HP) 1992.

Bổ sung đơn vị hành chính “TP thuộc TP”

Khoản 1 Điều 115 Dự thảo sửa đổi HP 1992 quy định: “Các đơn vị hành chính lãnh thổ của nước CHXHCN Việt Nam được phân định như sau: Nước chia thành tỉnh, TP trực thuộc trung ương; tỉnh chia thành huyện, TP thuộc tỉnh và thị xã; TP trực thuộc trung ương chia thành quận, huyện và thị xã; huyện chia thành xã, thị trấn; TP thuộc tỉnh, thị xã chia thành phường, xã; quận chia thành phường.

Ở đây có điều chưa được hợp lý là trong tỉnh có TP thuộc tỉnh, còn TP trực thuộc trung ương lại không có TP thuộc TP. Nếu có TP thuộc TP thì những đề án như Đề án chính quyền đô thị của TP.HCM sẽ thuận hơn khi thiết kế bốn TP vệ tinh Đông, Tây, Nam, Bắc. Trên thực tế cũng đã có trường hợp bị vướng bởi quy định này, đó là khi mở rộng Hà Nội sáp nhập thêm TP Hà Đông và TP Sơn Tây (của Hà Tây cũ) vào. Khi ấy đã phải “lách luật” bằng cách đổi TP Hà Đông thành quận và Sơn Tây thành thị xã mặc dầu không có gì khác trước, có chăng chỉ khác về danh xưng.

Như vậy, ở đây cần sự minh định rõ ràng của luật pháp đặc biệt là ở tầm HP được coi là “luật mẹ”, tức phải bổ sung vào khoản 1 Điều 115 mô hình TP thuộc TP. Ngoài ra, để rộng đường cho việc sắp xếp các đơn vị hành chính phục vụ mục tiêu phát triển kinh tế, nên chăng cần thêm đơn vị hành chính đặc biệt là “đặc khu kinh tế”.

Tại khoản 2 Điều 115 quy định: “Việc thành lập HĐND và UBND ở các đơn vị hành chính lãnh thổ do luật định phù hợp với đặc điểm của từng đơn vị hành chính lãnh thổ và phân cấp quản lý”.

Quy định như vậy còn khá chung chung. Đề nghị nên thiết kế như tinh thần HP 1946 minh định rất rõ cấp nào có HĐND, cấp nào không có. Điều 58 (HP 1946) quy định “Ở tỉnh, TP, thị xã và xã có HĐND do đầu phiếu phổ thông và trực tiếp bầu ra. HĐND tỉnh, TP, thị xã hay xã cử ra ủy ban hành chính”. Như vậy huyện không có HĐND, chỉ có ủy ban hành chính.

Người đứng đầu phải có thực quyền

Theo Dự thảo sửa đổi HP (khoản 2 Điều 103), Thủ tướng “phê chuẩn việc bầu, miễn nhiệm, điều động, cách chức chủ tịch, phó chủ tịch UBND tỉnh, TP trực thuộc trung ương;...”. Nếu chỉ quy định như vậy sẽ làm hạn chế quyền hạn của người đứng đầu cơ quan hành chính Nhà nước cao nhất. Dù bên cạnh UBND có HĐND nhưng UBND vẫn là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương. Vậy đề nghị ghi rõ “Thủ tướng có quyền bổ nhiệm, điều động, cách chức chủ tịch, phó chủ tịch UBND tỉnh, TP trực thuộc trung ương”.

Về nguyên tắc, trong một Nhà nước đơn nhất, hệ thống hành chính phải thông suốt, phải có tính trật tự, thứ bậc. Người đứng đầu hệ thống hành chính phải có đầy đủ thực quyền trong việc bổ nhiệm, miễn nhiệm, điều động người đứng đầu cấp dưới.

Vấn đề nổi cộm lên hiện nay là tính hiệu lực hiệu quả của chính quyền. Có nhiều cơ chế để bảo đảm một chính quyền vững mạnh gần dân đáp ứng ngày càng nhiều những nhu cầu chính đáng của nhân dân. Thí dụ, có thể áp dụng cơ chế HĐND hoặc MTTQ Việt Nam (những nơi không có HĐND) giới thiệu ba đến năm nhân sự vào một chức danh rồi để cho cấp trên bổ nhiệm một trong số các nhân sự đó vào chức danh chủ tịch... Nếu làm như vậy vừa bảo đảm việc bổ nhiệm, điều động, bãi nhiệm kịp thời, làm thông suốt bộ máy hành chính, vừa bảo đảm tính nhân dân, tính dân chủ.

Làm rõ khái niệm quyền lực

Khoản 1 Điều 116 dự thảo quy định: “HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên”.

Trong quyền lực thì có ba loại quyền: quyền lập pháp; quyền hành pháp và quyền tư pháp. Vậy khái niệm cơ quan quyền lực ở đây là như thế nào? Thuật ngữ quyền lực ở đây là chỉ quyền nào hay chỉ tất cả ba quyền trên đều tập trung vào cơ quan đó? Đồng thời cũng phải làm rõ các vấn đề như quyền lực ở trung ương và quyền lực ở địa phương là thống nhất hay là phân quyền? Tổ chức ba loại hình quyền lực (lập pháp, tư pháp và hành pháp) ở ta là thống nhất hay chia ra theo từng cấp?

Điều này có liên quan đến hệ thống tổ chức nhà nước, nhà nước ta là nhà nước đơn nhất hay là nhà nước liên bang? Một nhà nước đơn nhất thì quyền lực phải thống nhất, trên dưới là một chính quyền, nếu là nhà nước liên bang thì mới có sự phân quyền (quyền lực trung ương và quyền lực địa phương).

Theo chúng tôi, ở nước ta không có “quyền lực địa phương” và các cơ quan dân cử (QH và HĐND) không tổ chức thành hệ thống, không có mối quan hệ cấp trên cấp dưới. Vì nếu có mối quan hệ phụ thuộc cấp trên cấp dưới thì sẽ mất đi phần nào tính đại diện cho cộng đồng dân cư của HĐND từng địa phương và QH phải thật sự là đại diện cho cả nước. Dự thảo sửa đổi HP 1992 cũng nên nghiên cứu, xem xét theo tinh thần đó.

Theo DIỆP VĂN SƠN